《中国水利》杂志 | 学会理事长刘冬顺：新时代长江流域水利法治建设总体思路与路径
新时代长江流域水利法治建设总体思路与路径
Overall ideas and solutions for formulation of water-related laws and regulations in the Yangtze River Basin in the new era
刘冬顺
（水利部长江水利委员会，430010，武汉）
摘要：法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式。长江流域保护治理离不开坚实的法治保障。新时代背景下，推进长江流域水利法治建设，既是贯彻落实习近平生态文明思想和全面依法治国战略的重要举措，也是实现长江流域高质量发展的必然要求。在深入剖析长江流域水利法治建设成效与问题基础上，着重分析立法建构和执法保障与新时代流域保护治理需求之间的差距和不足。以破解流域水利法治建设时代课题、理顺内在逻辑、明确发展方向为思路，提出一系列完善路径：通过明晰权责事项、建立履责台账、强化法治宣传，夯实流域水利法治实施的履责基础；通过制定流域法规规划、推动流域区域协同立法，逐步建立完备的流域水法规体系；通过强化流域水行政执法、构建上下游贯通一体执法协作机制、以河流为单元开展联合执法、以“智慧执法”创新执法模式，探索建立高效的流域执法体系。
关键词：流域法治建设；长江保护法；水法规体系；水行政执法；法治效能
作者简介：刘冬顺，党组书记、主任。DOI：10.3969/j.issn.1000-1123.2025.04.002
法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式。大江大河的保护治理离不开坚实的法治保障。流域水利法治建设是一项系统性、综合性的宏大工程，内容涵盖立法、执法、司法、普法等多个关键领域。新时代背景下，推进长江流域水利法治建设，既是贯彻落实习近平生态文明思想和全面依法治国战略的重要举措，也是实现长江流域高质量发展的必然要求。强化体制机制法治管理，是推动水利高质量发展的六条实施路径之一。
本文聚焦长江流域水利法治建设关键环节，深入剖析长江保护法实施以来流域水利领域立法和执法现状，着重分析立法建构和执法保障与新时代流域保护治理需求之间存在的差距和不足。立足流域水利法治建设时代要求和基本逻辑，为推动长江流域水利法治建设提出需进一步完善的路径。
长江流域水利法治建设成效与问题
1.建设成效
长江流域水利法治建设与流域保护治理的历史阶段紧密相关，自2002年水法明确建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制以来，长江流域水利法治建设在法律法规体系完善和执法机制与能力提升方面取得了显著成效。
（1）流域水法规体系框架基本健全
以长江保护治理为主要目的的流域水法规体系初步建立。在法律层面，出台了《中华人民共和国长江保护法》；在行政法规层面，颁布了《长江河道采砂管理条例》等3部行政法规；在部门规章层面，制定了《长江流域控制性水工程联合调度管理办法（试行）》《长江河道采砂管理条例实施办法》等3部规章；在流域规范性文件层面，印发了《长江省际边界重点河段采砂管理行政处罚裁量基准》《水利部长江水利委员会河湖生态流量监督管理办法（试行）》等14项流域规范性文件。
此外，流域省级地方立法成果丰硕，流域内省级现行有效的地方性水法规规章逾500件，如《湖北省汉江流域水环境保护条例》《贵州省赤水河流域保护条例》《萍水河-渌水流域协同保护条例》《四川省水资源调度管理办法》《重庆市三峡水库消落区管理办法》等。
（2）流域水行政执法质效持续提升
①流域水行政执法不断加强。开展河湖安全保护专项执法行动、长江流域河道采砂专项整治行动等系列执法行动，针对重点区域开展丹江口库区及其上游流域水质安全保障等专项执法行动，2021年以来流域各地共立案查处水事违法案件1万余件，罚款2.5亿元，没收违法所得0.86亿元，一大批妨碍行洪、侵占河湖、非法采砂、非法取水等水事违法行为得到有力惩戒，维护了水法律法规权威。
②流域执法协作持续强化。建立健全水行政执法“四项机制”，与生态环境、农业农村、交通运输等部门以及公检法司机关、流域各地建立12项协作机制，在打击长江非法采砂、推进“十年禁渔”、推进常态化水利扫黑除恶斗争等领域，以及在维护丹江口库区、三峡库区等重点区域水事秩序方面，加强执法监管合作。流域各地加强跨区域联动、跨部门联合执法，建立川渝两省市、陕鄂豫三省四地等跨区域联合执法机制，以及“河湖长+法院院长+检察长+警长”协作机制，推动了涉水领域突出难题整治，维护了国家利益和社会公共利益。
2.面临的问题
目前长江流域水利法治建设成效与流域高质量发展的法治保障需求相比仍存在一定差距，面临诸多问题与挑战。
（1）流域水法规体系仍需完善
当前长江流域水法律法规体系已经搭建形成基本框架，但还处于建构期，在体系完备、内容协调等方面仍有待完善。
①部分配套法规尚未建立。目前长江流域协调机制尚未建立，流域信息共享机制也未完全建立；规划水资源论证制度还有待完善；长江河口生态环境修复和其他保护措施方案尚未制定。
②部分法律法规制度之间存在不协调、不衔接。如：长江保护法第87条与防洪法第55条对违法利用、占用河湖岸线的责任追究方式及罚款金额的规定存在不一致；长江保护法第91条关于非法采砂的规定与《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第3条和第4条的相关规定不协调，出现行政处罚高于刑事处罚的“倒挂”现象。
（2）流域水行政执法水平有待提升
按照党中央、国务院关于深化行政执法体制改革的决策部署，水行政执法体制改革深入推进，大部分地区执法队伍撤销后执法职能回归机关，部分纳入综合执法队伍。面对复杂的执法形势和日益繁重的执法任务，长江流域水行政执法面临诸多挑战，突出表现在以下几个方面：
①执法机制改革后，流域水行政执法的职责边界还有待进一步明晰，执法力量布局需要进一步优化；②水行政执法往往涉及多个领域和多方利益，水资源管理、水环境保护、水工程建设等领域的执法任务交织，案件办理协调成本高，执法难度显著增加；③执法监督与保障机制不健全，存在监督力度不够、问责有时不够严格等问题，经费、装备等执法保障，“智慧执法”等先进技术手段有待进一步加强。
（3）流域联合执法能力亟须加强
流域内跨部门、跨区域联合执法尚未形成稳定的长效机制。流域各地区各部门虽然在联合打击非法采砂、开展长江禁捕等方面取得较好执法效果，但权威的流域性综合执法体系尚未完全建立，在职责边界、管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等方面还需要进一步规范，信息共享还需要进一步加强，目前的体系状况在一定程度上影响了法律实施的稳定性和有效性。
新时代长江流域水利法治建设总体思路
当前处于社会主义法治建设新阶段，要深刻认识长江流域保护治理的新形势，把握流域水利法治建设的时代命题，理顺流域水利法治建设的内在逻辑，提出流域水利法治建设的发展方向，把法律制度优势转化为治理效能。
1.破解流域水利法治建设的时代课题
随着水法、防洪法、长江保护法、青藏高原生态保护法等法律的深入实施，新时代对流域治理的水利法治需求层次发生从“量”到“质”的跃升。
（1）满足良法善治的法治效能期待
党的二十大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。良法善治对流域立法质量提出更高要求，形成更高的法治效能期待。流域水利法治建设需要更加注重立法制度供给的精准度和流域治理效能的强度。
（2）推动具象化实施的社会治理效能转变
2025年全国水利工作会议指出，要严格履行各项法定职责，贯彻落实国家“江河战略”。法律法规的实施并非抽象的概念，而是立法目的与制度设计的具象化验证。这不仅要求对法律法规明确规定的职责有清晰的掌握，还要求对每项职责所要达到的目标和效果有明确的预期。
2.理顺流域水利法治建设的内在逻辑
流域水利法治建设的逻辑基础，深植于生态系统的稳定性和完整性、利益的多元性以及治理的系统性，是一个从自然流域迈向法治流域的转变过程。
（1）生态逻辑：基于流域生命共同体的整体性保护
流域水利法治建设的空间单元是流域，流域内山水林田湖草沙等自然要素与人类活动相互依存、相互作用，共同构筑了以水为纽带的有机生命共同体。生命共同体的整体性和协同性决定了流域水利法治建设必须置于全流域统筹考量。流域水利法治建设的生态逻辑即对流域内多要素的协同、全生命周期的管理，不能局限于关注单一生态要素的保护治理，而是从生态系统整体出发，实现生态、经济和社会的协调发展，注重高质量发展和高水平保护、高质量发展和高水平安全的统筹推进。
（2）利益逻辑：平衡保护与发展的多维冲突
法律通过明确规定各种权利和义务，对不同利益进行确认、调整与保护。流域水利法治建设过程既是对流域经济、生态等多重利益确认的过程，也是对不同行政区域利益格局调整与协调的过程。水具有四个突出特性，即水灾害的可转移性、水资源的稀缺性、水生态环境保护的公共性和水效益的多元性。与调整、规范物的归属和利用的民法典类似，流域水利法治建设的利益逻辑即从流域整体角度进行防灾减灾、水资源的合理分配和利用，确保水生态环境保护责任的公平分担，维护水生态系统的公共物品属性，平衡防洪、灌溉、发电、航运、生态等多种效益，在确保防洪安全的基础上，实现其他综合效益最大化。
（3）治理逻辑：从“碎片化”向“系统化”转型
流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。从流域的系统性出发考虑流域水利法治的建设问题，坚持流域管理与行政区域管理相结合，需要加强顶层设计、整体谋划、系统推进。流域治理的逻辑在流域水利法治建设中体现为坚持系统观念，重视水灾害防御、水资源利用、水污染防治、水生态保护等不同功能的统筹，关注全流域整体功能。
3.提出流域水利法治建设的发展方向
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，完整准确全面贯彻新发展理念，践行习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持问题导向，坚持底线思维，坚持预防为主，坚持系统观念，坚持创新发展，以进一步全面深化水利改革为动力，完善流域水利法治体系，优化水利法治资源配置，为长江流域水利法治现代化建设筑牢根基。
在立法方面，推动形成整体完备、内容协调的流域水法规体系。按照法律法规规章相协调、立改废释纂相同步、全面推进和重点突破相统一的思路，以流域立法需求为牵引，聚焦流域综合管理、水旱灾害防御、水资源与节水管理、河湖管理、水生态保护与修复、水工程管理等方面存在的主要矛盾和突出问题，制定流域水法规建设规划，合理确定立法层级，着力填补立法空白，补足制度弱项，推动三峡库区和丹江口库区等重点区域立法，深化区域协同立法，使流域水法规体系更加优化完善，为提高流域水治理能力和水平提供支持。
在执法方面，增强流域水行政执法能力。坚持执法为民、公正执法，维护人民群众涉水合法权益，促进流域经济社会高质量发展；坚持预防为主、查防并重，推动问题由事后处置向事前预防、事中管控转变；坚持依法依规、实事求是，确保各项涉水法律法规和规划的严格实施；坚持数字赋能、提质增效，加快推进“智慧执法”。在执法联动方面，构建联防联控联治工作格局，提升联合执法水平。深化已建立的执法协作机制；推进水行政执法跨部门联合、跨区域联动、与检察公益诉讼协作、与刑事司法衔接，共同落实长江大保护职责。
推动长江流域水利法治建设的路径选择
面对新形势新要求，应当以流域高质量发展为核心，以确保流域水法律法规有效实施为基础，特别是努力确保长江保护法落实到位，从流域水利法治建设的关键要素出发，探索实施路径。
1.夯实流域水利法治实施的履责基础
（1）明晰权责事项
进一步梳理长江流域管理相关法律法规，如长江保护法、水法、防洪法、青藏高原生态保护法等，明确流域管理机构和各级水行政主管部门的各项法定职责。对照法律法规内容，将各项法定职责细化为具体要求，明确职责范围、工作流程和标准，确保职责清晰、可操作性强。将梳理细化后的职责以清单形式固定并动态更新，明确流域管理机构和各级水行政主管部门的权力和责任边界，避免职责不清、推诿扯皮等，为依法履职提供明确依据。
（2）建立履责台账
以权责清单为基础建立长江流域水法律法规履职情况台账，详细记录各项法定职责的履行情况，包括工作进展、存在问题及解决措施等，做到履职情况有迹可循。定期对履职台账进行跟踪评估，检查法定职责的履行情况，及时发现和纠正履职不到位、不规范等问题，确保各项法定职责全面、准确、高效履行。通过履责台账跟踪制度，总结经验教训，不断优化工作流程，提升履职能力和服务水平，推动流域水利法治实施体系的不断完善。
（3）强化法治宣传
将流域水法律法规的学习宣传和贯彻实施持续作为重点工作，紧扣“世界水日”“中国水周”“国家宪法日”等时间节点，用好传统媒体和新媒体等多种平台，引导干部职工准确理解掌握、全面贯彻执行法律法规。及时总结宣传法律实施进展与成效，聚焦重点普法内容和普法对象，做好宣传解读。创新宣传方式方法，注重以案释法、沉浸式普法，定期发布水行政执法典型案例，发挥教育引导作用，推动全流域认真学习宣传，凝聚共识，真正把流域水法律法规学好用好。
2.逐步建立完备的流域水法规体系
（1）制定流域法规规划
流域法规规划是指在统一的流域治理诉求、目标、理念逻辑下，基于对现有法律法规框架的全面检视分析提出的方案补充和完善，也是对未来流域法规制定的系统规划。
提出拟制定的配套法规、规章计划。在行政法规层面，推进丹江口库区及其上游流域保护条例等出台；在部门规章层面，开展《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》修订等；在规范性文件层面，推动出台关于加强三峡水库综合管理工作的意见，开展加强长江中下游干流河道洲滩管理的指导意见、长江流域数字孪生流域建设指导意见、数字孪生工程建设指导意见等规范性文件编制；在地方性法规层面，加快江苏省水资源管理条例、四川省现代水网管理条例、湖北省河道管理条例等制定和修订。
针对流域水法规体系存在的不协调、不一致问题提出予以完善的建议并报送水利部。如长江保护法中有关法律概念的界定、非法采砂司法解释的修改建议、长江保护法与防洪法等不同法律责任适用等。
（2）推动流域区域协同立法
长江保护法第6条要求在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，为流域区域协同立法提供了法律依据。流域内的区域协同立法，弥补了国家立法的局限与地方立法的不足。区域协同立法不是片面追求法制统一，而是强调切实通过协商沟通建立和谐的法治环境。加强流域管理机构与地方的联动，可以有效整合不同领域、不同行政区划、不同层级的治理主体，紧扣流域综合治理的迫切需求，优化立法资源配置。
及时掌握流域内地方立法的进展，把握区域协同立法的需求。按照急用先行原则，推动重点领域和区域立法，协调陕西省安康市、汉中市、商洛市，河南省南阳市，湖北省十堰市等三省五市共同推进南水北调中线水源地保护地方协同立法工作；推动重庆、湖北两地协同开展三峡水库管理立法前期工作。
3.探索建立高效的流域执法体系
（1）强化流域水行政执法
“流域+区域”共同发力，优化流域水行政执法力量布局和方式，加强执法监管。加强源头管控，建立行政审批项目数据库，推进执法关口前移，尽量将违法行为遏制在萌芽状态。加强立案查处，锚定潜在风险大、水事案件易发多发区域，严厉打击各类水事违法行为，对重大违法案件进行挂牌督办。加强执法监督，压紧压实各方责任，及时发现问题、纠正错误，建立流域执法案卷评查制度。加强省际水事纠纷预防调处化解，及时稳妥处置信访举报事项和舆论反映问题。
（2）构建上下游贯通一体的执法协作机制
健全工作机制，深化执法协作。建好管好流域管理机构保留的专职执法队伍，同时常态化开展流域水行政执法培训，提升流域整体执法能力和水平。用好丹江口库区及其上游流域、三峡库区等执法协作机制，逐步建立覆盖全流域的执法协作机制，以机制创新保障流域执法力量从数量规模向质量效能转变。做好与河湖长制等平台的衔接，发挥水行政执法与刑事司法衔接、检察公益诉讼协作机制作用，推动重点难点问题整改到位。
（3）以河流为单元开展联合执法
针对流域治理系统性、整体性、协同性，加强联合执法。统筹协同流域内执法力量，针对同一河流的突出、重点问题，加强对防洪安全、供水安全、工程安全，水资源、水生态、水环境保护及水利工程建设质量与安全等关系群众切身利益的重点领域执法。探索建立流域水行政处罚裁量权基准制度，推动跨区域行政执法过程中的协同配合，从动态层面实现各区域行政执法标准的协调适用，从而减少同一河流裁判标准和处罚力度不一致的问题。以联合执法行动推动跨区域执法信息的实时共享和动态更新，为流域治理管理提供数据支持和决策依据。
（4）以“智慧执法”创新执法模式
发展水利新质生产力，推进“智慧执法”。依托长江流域全覆盖水监控系统以及数字孪生汉江、数字孪生丹江口、现代化水库运行管理矩阵等建设成果，推进丹江口库区及其上游流域水行政执法信息管理等平台建设，强化违法风险监测预警。充分运用卫星遥感、视频监控、无人机巡查等技术手段，织密“天空地水工”执法防护网。着力推动数字孪生长江、智慧水行政执法系统建设，提高水行政执法数字化、网络化、智能化水平，推动流域水行政执法能力现代化。
长江流域水利法治建设是强化流域保护治理、实现高质量发展的重要支撑。流域水利法治建设应当以长江保护法的贯彻落实为契机，正视既有的成绩与不足，深刻把握时代课题，充分理顺内在逻辑，以明确的方向引领实践，通过完善水法规体系和强化执法保障，保障流域高质量发展。
Abstract: Laws and regulations are key symbols of human civilization and advancement and fundamental for governance of our countries. Protection and governance of the Yangtze River Basin relies on legal system safeguarding. Formulation of water-related laws and regulations in the Yangtze River Basin in the new era shall be the key measure for implementing thoughts of ecological civilization of President Xi Jinping and strategy of law-based governance and necessity of high-quality development. Based on in-depth analysis of effectiveness and issues, the focus is placed on examination of gap and deficiencies between legislation and law enforcement and the needs of river basin protection and governance in the new era. A series of solutions are proposed to tackle the problem, clarify internal logic and development direction: Build accountability for execution of water-related law by defining rights and responsibilities, establishing a responsibility ledger and public education; Formulating and perfecting regulatory system by formulating regulations and planning, collaborative legislation of the river basin and region; Explore a highly efficient law enforcement system by strengthening law enforcement, integration between upstream and downstream, joint actions on a river basis and creating a model of “smart law enforcement”.Keywords: law enforcement in river basins; Yangtze River Protection Law; water regulatory system; water administrative law enforcement; effectiveness of laws and regulations
本文引用格式：刘冬顺.新时代长江流域水利法治建设总体思路与路径[J].中国水利，2025（4）：7-12.
来源：《中国水利》杂志
